深化国资国企改革⑧明确权责边界，完善中国特色现代企业制度

【编者按】

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确了“推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提高核心竞争力”的目标，并就全面落实深化国资国企改革部署了相应的重点任务。上海国有资本运营研究院就全会《决定》中关于深化国资国企改革的相关内容进行深入的解读。本文是系列解读第八篇。  

《决定》指出：“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平、履行社会责任，加快建设更多世界一流企业。”国有企业是党和国家执政兴国的经济基础，也是贯彻执行党中央决策部署的重要力量。中国特色现代企业制度“特”就特在党的领导，因此，如何将党的领导嵌入国有企业治理体系，完善中国特色现代国有企业制度是所有国有企业面临的一项重要任务。

一、中国特色现代企业制度的基本特征

中国的现代企业制度建立始于国有企业改革，1993年11月，党的十四届三中全会提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度.....”这“十六字方针”不仅明确了国有企业改革的方向，也揭示了现代企业制度的基本特征。党的十九届四中全会提出“深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度”，这是中央文件首次提出了“中国特色现代企业制度”的概念。自此，开启了系统化构建中国特色现代企业制度。习近平总书记指出“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业的方向，也必须一以贯之。”显然，中国特色现代企业制度是对既有现代企业制度实践经验的总结和理论创新，更加突出地强调“中国特色”，在现代企业制度的基础上发展出了新特征。

产权清晰。以法律制度形式明确界定企业出资人的所有者权力和企业法人财产权。简言之，出资人（投资者）拥有对企业资产的最终所有权，而企业法人拥有对企业资产的运营权。明晰产权关系的作用在于，一方面通过对产权相关主体的权力与义务的制度化、规范化约定，经营者保障企业按照市场规则自主稳定地组织开展经营活动；另一方面清晰的产权关系，激发“经济人”的“自利行为”和责任意识，保护财产权免受侵犯。尤其是国有资产领域，存在多层委托代理关系，如无明确的产权关系，则会导致责任主体不明，国有资产流失或产权纠纷风险。产权清晰为企业实现所有权和经营权分离提供了制度基础。

权责明确。在产权清晰的基础之上，需要明确企业相关主体的权力与责任。出资人即企业的所有者，按照出资比例享有所有者权益、决策权和分配权，并以出资额为限承担对企业债务的有限责任。对于企业法人而言，依其法人资产自主经营，自负盈亏，并依法照章纳税，保障出资人参与企业决策、利润分配、资产保值增值等相应权力。权责分明即进一步地明确所有者（出资人）和经营者（企业法人）的权利与义务。

政企分开。社会主义市场经济是“有为政府”与“有效市场”的结合，要求明确政府与企业，尤其是国有企业的权责边界，“政府的归政府，市场的归市场”。政府主要履行维护市场秩序、优化市场环境、完善基础设施、提供公共服务等行政职能，而企业作为市场主体，通过市场信号优化资源配置，组织生产与经营活动。通过政企分开明确政府与企业的权责边界，有助于更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，巩固企业尤其是国有企业的主体地位，避免政府过多地行政干预企业经营。

管理科学。管理科学是在产权明晰、政企分开、权责明确的基础之上，适应社会化大生产与市场经济需要，建立一套规范、专业、系统、科学的内部经营管理制度。科学的管理制度具体体现在：一是制衡企业各主体权力，建立标准化、规范化、民主化、制度化的决策、执行和监督体系；二是形成激励相容的激励约束机制，各利益相关方的权利与义务得到有效调节；三是实现出资人放心、经营者尽心、职工用心，企业经营活动平稳高效的发展局面。

党的领导。习近平总书记阐述道：“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”

具体表现在三个方面：一是党组织进入公司章程。通过公司章程明确党组织在公司治理架构中的地位和作用，将传统的三层公司治理架构外拓为“党委会-股东会-董事会-经理层”的四层治理架构。二是发挥党对国有企业重大决策的领导作用。一方面通过重大事项决策前置，由党委会先于董事会定向把关，确保国有企业重大决策战略方向符合党和国家大政方针。另一方面，通过“双向进入、交叉入职”的制度设计，保证党组织内嵌入公司董事会和经营层，保障党的各项意志融入公司重大决策与经营管理之中。三是发挥党的监督职能。国有企业强化党的领导和党的建设，不仅体现在通过“前置讨论”程序加强了对国有企业决策的事前监督，还体现在通过党建强化思想建设，严格国有企业党组织纪律，而以纪检组织为代表的党内监督也对国有企业党员干部形成震慑监督，会同审计监督、职工监督和舆论监督形成监督合力，提升治理效能。 

二、中国特色现代企业制度是建设世界一流企业的制度保证

建设更多世界一流企业是中国特色企业制度的目标成果。世界一流企业是国家经济实力、科技实力和国际竞争力在企业层面的集中体现，也是现代化建设成就的重要体现。经过改革开放四十余年的发展，国有企业经历放权让利、建设现代企业制度、探索国资监管体制等系列改革，培育了一批具有世界一流企业潜力的国有企业。2024年最新公布的世界500强榜单中，中国共有44家央企和36家地方国企上榜，占中国大陆上榜企业家数的62.5%。但必须清醒地认识到，不少上榜企业在经营效率、创新能力、国际竞争力和品牌影响力等方面与世界一流企业仍有一定差距。

加快建设更多世界一流企业就是要锚定差距，首先要在制度上进行优化完善，培育有助于世界一流企业根植成长的沃土，激发企业参与国际竞争的活力与动力，着力提升国有企业创新力、需求捕捉力、国际竞争力和品牌影响力。 

三、多措并举推动中国特色现代国有企业制度持续完善

（一）强化党的领导，推动党的领导有机融入公司治理

完善中国特色现代国有企业制度的关键在于如何将党的领导有机地嵌入国有企业的公司治理各环节，做到既不缺位，又不越位，且进一步增强国有企业的公司治理效能。

从既有的实践来看，需要从几个方面着手：

一是推动国有企业将党的领导写入公司章程。新修订的《公司法》第一百七十条指出“国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权”。这意味从法律上明确了党组织在国家出资公司治理中的作用。下一步，国有企业应当依法坚持推动将党的领导写入公司章程，通过公司章程明确党组织在公司治理中的地位和权利，为党组织作用的发挥提供制度化保障。

二是明确界定国有企业党组织的权责边界。二十大《党章》明确规定“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。”国有企业需要界定好党委会（组织）在国有企业中的权责边界，构建与董事会、经理层互补衔接的关系。既不能形同虚设，无法发挥党“把方向、管大局、保落实”的领导作用，也不能过于盲目扩张党在公司治理中的职能，过度干预企业经营决策。

三是优化“前置讨论”机制，即“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序”。“讨论前置”是所有国有企业都必须采用的决策机制。根据既有实践经验，落实和利用好“讨论前置”机制需要正确行使决策权。党委会参与决策的重点是把好政治关，从决策事项来看大致可分为“管事”和“管人”两类。无论是重大经营事项决策，还是重要人选的任免，党委会都应当以相对应的政治条件作为判断事项或人选是否可行的标准，不应以经营管理相关理由作为评判标准越权讨论，否则就容易面临职能重叠、滥用权力之嫌，影响决策科学性与效率。

（二）完善公司治理，促进国有企业治理效能不断提高

继续以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为优化方向，不断完善国有企业公司治理机制，夯实完善中国特色现代企业制度的核心基础。对应地应从四个方面着手进行完善。

一是牢牢确立国有企业市场主体地位。产权明晰是现代企业制度的基石，要珍惜和巩固三十余年来，国有企业市场主体地位不断巩固的积极成果，明确区分出资人行政职能与代理出资人职能，严格按照法律规定保护出资人与企业法人的权责关系，将国有企业真正地建设成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

二是持续探索优化各治理主体的权责边界。权责明确是公司治理结构有效运转的根本保障。公司治理结构一般涉及股东大会（或出资人）、董事会、经理层、监事会，自上而下形成了权力机构、决策机构、执行机构和监督机构的治理架构。一方面，国有企业要在实践中切实明确各机构的权力与责任，尤其是党委会在嵌入公司治理后的权责边界，与既有机构形成互为补充，相互衔接的关系；另一方面，要切实发挥各职能机构的作用，不断地完善治理架构，形成各治理主体不缺位、不越位，权责法定，权责透明，协调运转，有效制衡的公司治理机制。

三是正确认识国有企业的功能与经营目标。国有企业是具有政治属性、经济属性和社会属性相统一的经济组织。作为市场主体，本质依然是以营利为目的的商业组织，这也是国有企业可持续经营的保障。政治属性则表现在国有企业肩负着科技创新、产业控制、安全支撑等职能，社会属性则体现在保障民生，履行社会责任。

四是提升专业化管理水平。管理科学是中国特色现代企业制度优化组织形式，提升管理效能的内在要求。国有企业可对标世界一流企业，借鉴结合优秀的组织形式和管理经验，创新变革组织管理模式，提升各职能岗位的专业化管理水平，在内部实现资源优化配置。建立激励相容的激励约束机制，尤其是对经理层、核心员工的激励约束机制，激发企业家精神和员工积极性。

（三）分类实施完善，因企制宜，推进现代企业制度建设

2024年6月，中央全面深化改革委员会指出“完善中国特色现代企业制度，要尊重企业经营主体地位，坚持问题导向，根据企业规模、发展阶段、所有制性质等，分类施策、加强引导。”这说明中国特色现代企业制度并不是一种“放之四海而皆准”的治理模式，而是因企而异、因企制宜的企业治理模式的总和。

按照企业不同发展阶段，分类推进国有企业制度完善。对于建制已较为完善的大型企业，要将重点放在制度优化和效能发挥上，一方面进一步厘清股东会、党委会、董事会、经理层等治理主体和母子公司权责，探索细化党的领导嵌入公司治理各环节的最佳实践；另一方面要对标世界一流企业，借鉴补足既有短板，创新变革治理模式，优化企业董事会成员构成、专门委员会设置，加强专职外部董事队伍建设，强化履职保障和评价激励，最终构建一套“形神”兼备，治理效能有效发挥的中国特色现代企业制度。对于中小型国有企业而言，应当积极对标领先的国有企业，结合企业实际情况，建章立制，不断完善机构设置，明晰机构职能，细化治理规则，先“满足”形式完善，再调整强化功能。

按照国有企业功能类型划分，各有侧重地完善现代企业制度。按照国务院国资委的分类方式，国有企业大致可以分为商业一类、商业二类和公益类。对于具有不同功能的国有企业，在现代企业制度的建设重心应当与其功能实现相匹配，以提升和强化企业功能为导向。对于聚焦充分竞争行业和领域的商业一类（竞争类）企业而言，应当在制度建设上强化市场化意识，严格界定党委会嵌入公司治理的边界，减少对经营活动的干预，保证企业内部机制的灵活性以适应市场化竞争。对于商业二类企业而言，应当在制度建设上更加注重党的领导在公司治理中的“把方向、管大局、保落实”的关键作用，保证国有企业能够体现党的意志，服务国家战略和大政方针，比如在科技创新、产业控制方面发挥关键作用。对于公益性国有企业而言，要继续强化政企分开、政资分开，尽管具有较强的社会责任属性，但依然要区分政府公共服务与公用事业行业企业的区别。明确国有企业的市场主体地位，强化党的领导地位，提高政治站位，从而在维持国企经营稳定的同时兼顾社会责任和使命担当。

（执笔人：上海国有资本运营研究院研究中心博士后王洪盾）