观察｜特朗普当选影响下的COP29：未来全球气候应对的迷雾与行动

当地时间11月24日凌晨四点，如往年一般必定“超时”的《联合国气候变化框架公约》第29次缔约方大会（COP29）在阿塞拜疆巴库经过延时一天的磋商，在最后的全体会议上经过先后两次休会最终闭幕。在复杂多变的国际政经变局阴影下，全球气候治理或将走向一个新的转折点。

从11月11日开始，近200个国家的代表在谈判桌前坐下，试图设定新的全球气候融资目标。持续两周多的谈判后，在新的气候金融集体量化目标（NCQG）最终决定中，资金目标包括两层。外层是一个至少1.3万亿美元的“愿景”，它包括来自公共和私有资金的所有来源，其规模看似可观，但缺乏约束力。内层才是严格意义上的新资金目标，它的规模从上一版的2500亿提高到“至少3000亿”美元，但仍与发展中国家的实际需求有很大差距。认识到这一差距，COP29还决定启动“巴库至贝伦1.3万亿路线图"，以进一步扩大流向发展中国家的气候资金，并且将NCQG的落实作为全球盘点的一部分，在2030年对此决定进行评估。

今年气候大会的一个关键背景是，大会开始前一周，美国前总统特朗普在2024年大选中再次获胜，特朗普所在的共和党又以微弱优势获得了国会参众两院的掌控权，加上特朗普在上一任期任命的最高法院大法官形成的保守派占多数的优势，在他明年1月上任之前，就空前地在行政、立法、司法三大权力上占据了先发优势。

当地时间2024年11月13日，美国华盛顿特区，美国当选总统特朗普在华盛顿出席共和党会议。

这对于全球气候变化应对来说，或许不是好消息。特朗普在气候问题上的立场一直很明确——他否认气候变化的存在。在上一任期内，他取缔了奥巴马政府的一系列气候政策，退出了《巴黎协定》；考虑到美国在全球气候行动中的关键角色，他的再次胜选显然给国际合作增添了极大的不确定性。

在此次美国大选结果出炉当天，中国社会科学院美国研究所助理研究员刘元玲正随一个中国访问团启程前往美国进行为期两周的访问。访问结束后，她告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），“在谈到气候变化问题时，大家提到可以关注特朗普政府以外的力量，比如地方政府、私人部门和科技企业的积极作用。虽然他们对美国气候政策的未来持乐观态度，但从我的视角来看，特朗普执政对全球气候治理的冲击是巨大的。如果他再次采取类似第一任期甚至更激进的政策，那么全球气候治理的前景会更加黯淡。”

而在巴库现场全程见证了此次气候谈判的美国智库亚洲协会政策研究所中国气候中心总监李硕则表示，美国大选的结果无疑会对全球气候进程产生直接影响，而这种影响不仅将在特朗普上任后显现，实际上现在已经初见端倪。

“随着时间推移，特朗普执政将通过‘涟漪效应’进一步放大对全球气候治理的冲击。这是基于我们这两周在巴库的观察，以及与来自美国、欧洲和中国的同行们交流后得出的普遍共识。” 李硕说。

美国的国际地位及其政策走向在全球气候治理中具有重要作用。然而，特朗普政府的回归无疑会对国际社会应对气候变化的努力形成巨大挑战。在未来的一段时间，全球社会需要在不确定性中保持战略定力，同时为应对特朗普政策可能带来的冲击做好准备。

阴影笼罩COP29

尽管美国总统国际气候政策高级顾问约翰·波德斯塔（John Podesta）在大会首日便高调表态：“即便特朗普政府暂停联邦层面的气候行动，美国国内遏制气候变化的努力仍将持续进行。”一个无法改变的事实是，作为拜登政府的外交官员，他的任期只剩下两个月。

当地时间2024年11月16日，阿塞拜疆首都巴库，约翰·波德斯塔在《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会上发言。

李硕认为，受美国选举结果影响，拜登政府目前处于“跛脚”状态，其代表团的声量和影响力明显削弱。与会期间，这种影响可以非常直观地感受到。

美国是全球最大经济体和历史上最大的排放国，外界普遍预计特朗普上任后将再次退出《巴黎协定》，这意味着无论最终协议商定出怎样的承诺，新一届美国政府都很可能会违背。

今年气候大会的议程安排也一直受到外界关注。会场的秩序、议程的落实、新闻发布的透明度等都显得力不从心，许多原计划召开的发布会被取消或缩减。整体来看，传统地缘政治冲突重新成为重点，而气候变化等非传统安全问题的关注度显著下降。

在本届COP29开幕之前，外界就担忧全球气候治理出现了领导层的“真空”：德国总理朔尔茨因执政联盟破裂留在柏林，法国总统马克龙面对国内政治危机分身乏术，美国总统拜登和欧盟委员会主席冯德莱恩的缺席成为一个“显眼的事实”，二十国集团主席、巴西总统卢拉也未能参加。回想2021年格拉斯哥气候峰会（COP26），人们全都在关注“谁来了”，而三年后的今天，重点却变成了“谁没有来”。

而作为每年大会重头戏谈判的困难更是切实存在。据美国媒体Grist报道，COP29在一个“棘手的问题”上陷入僵局：“尽管与会各方一致认为，全球最贫穷和最易受气候影响的国家需要数万亿美元来推动清洁能源转型并应对气候灾害；同时也一致认为，富裕国家有责任支付这些费用。然而，‘哪些国家算富裕’以及‘究竟需要多少钱’始终是难以达成共识的关键问题。”

在发达国家中，美国在“中国是否应继续作为发展中国家享受资金支持”这一问题上的立场极为激进。“然而，因美国影响力下降，这种极端立场不再占主导地位。这种吊诡的局面反而缩小了各国在该问题上的立场差异，为会议达成共识提供了契机。”李硕说。

“特朗普当选让国际社会意识到，全球气候进程可能在未来面临重大波折。” 李硕表示，在这样的背景下，各方对COP29的期待显得尤为明确：这次会议不能失败，必须稳住全球气候治理的重心。这种共识反而促成了会议的一些积极成果。

全球气候治理迎来特朗普2.0

在COP29上，各方仍在试图寻找平衡和突破的可能。

英国首相基尔·斯塔默（Keir Starmer）是少数参与会议的最高级别领导人之一。他承诺，到2035年将英国的碳排放量在1990年的水平之上减少81%，“气候挑战是我们必须迎接的，这不仅仅是责任，更是一个巨大的机遇，英国在可再生能源领域拥有巨大的领先潜力。”

英国能源大臣埃德·米利班德（Ed Miliband）同样亲自前往巴库领导这场谈判，而非像前几任政府那样将任务交给更低级别的官员。他在接受《观察家报》采访时承诺，面对全球气候危机中领导力的缺失，“英国将挺身而出”。

13日，巴巴多斯总理米娅·莫特利（Mia Mottley）表示已向特朗普发出面对面会谈的邀请，希望寻找“共同点”，并说服他气候行动符合其自身利益。她在COP29大会期间接受采访时表示，她相信双方能找到气候行动的共同目标。

当地时间2024年11月16日，阿塞拜疆首都巴库，COP29大会上米娅·莫特利与英国总理基尔·斯塔默交流。

中国同样展现了其在气候融资中的关键角色和全球合作的潜在领导作用，并明确表达出在气候治理中承担更积极角色的意愿。中共中央政治局常委、国务院副总理丁薛祥在大会上宣布，中国为发展中国家的气候应对“提供并动员”了超过1770亿人民币，有力支持其他发展中国家应对气候变化。中方呼吁发达国家加大对发展中国家的资金支持和技术转让，为下阶段全球气候行动提供信心和保障。

“由于特朗普在上次当政期间退出《巴黎协定》的惨痛教训，国际社会普遍担心明年1月20日特朗普上任后是否会再次退出《巴黎协定》，这成为影响这次谈判信心的一个因素。尤其是以欧盟为首的其他发达国家会担心，美国是否会参与下一步发达国家集体量化资金额度的分摊，所以这是不好的现象，也是阴影之一。”中国气候特使刘振民在接受澎湃新闻独家专访时表示，“但这里（COP会议）的大多数同事仍然认为，无论一个国家的气候政策是否改变，国际多边气候合作都应该继续下去。”

特朗普的胜选或许不会直接决定COP29气候谈判的结果，但至少为之蒙上了一层阴影，使得主体为民主党成员的美国代表团处境尤为尴尬；更何况，美国的政治变化勾连着更深层的全球秩序转向，这是讨论气候问题时不可忽略的背景色。

正如联合国气候变化事务负责人西蒙·斯蒂尔（Simon Stiell）所感叹的，人类社会正处于“国家之间以及国家内部深刻断裂的时刻”：战争和贸易争端削弱了国际合作，一系列全球性危机让气候变化议题在世界领导人会议中的优先级大幅下降；那些在2016年美国选举结果出炉后力争气候领导权的欧洲发达国家，如今也大多陷入经济衰退、民粹主义浪潮以及欧盟的结构性困境。

“上次特朗普入主白宫，威胁遏制气候变暖的努力时，愤怒的世界领导人们团结起来对抗他，而如今，这种果敢的抵抗与团结几乎难以想象。”美国政治新闻网站Politico评论道。

在胜选演说中承诺将带领美国重回“黄金年代”的特朗普，给全球气候变化应对带来的挑战无疑是真实的。

“我们拥有比世界上任何国家都多的液态黄金（石油），比沙特阿拉伯还多，比俄罗斯还多。”11月6日在佛罗里达州发表胜选演讲时，特朗普对欢呼的人群宣称，自己将进一步提高石油产量，超越当前的纪录水平。

然而，就在2023年底的迪拜联合国气候峰会（COP28）上，世界各国（包括美国）首次在协议文本中明确提出，以公正、有序和公平的方式，减少能源系统对化石燃料的依赖。今年COP29大会上，能源转型也依旧是极为关键的议题。

美联社指出，特朗普还很可能取消那些“最有效的气候措施”，譬如拜登政府2022年通过的《通胀削减法案》（IRA），这是美国历史上最大的气候投资计划，预计投资约3750亿美元用于清洁能源、可再生能源发展等项目。而特朗普曾称之为“绿色新骗局”，并表示将在自己的任期内废除该法案。

类似的政策意识已经在他近期的人事任命中初具雏形。据《纽约时报》报道，特朗普计划提名前共和党议员李·泽尔丁（Lee Zeldin）出任美国环境保护署（EPA）负责人，他在竞选期间承诺“废除”并“取消”EPA的相关法规，而泽尔丁的职位将成为特朗普废止标志性气候法规计划的核心；除此之外，他还提名了油企“自由能源”（Liberty Energy）的首席执行官克里斯·赖特（Chris Wright）担任美国能源部长，后者是一位“对媒体友好的化石燃料倡导者”，同特朗普一样否认气候变化和能源转型。

前英国COP26高级官员卡米拉·伯恩（Camilla Born）认为，特朗普对气候行动最大的影响在于“信心”。她指出，对于那些仍在观望、犹豫不决的人来说，信心不足会显著影响他们对能源转型的态度，尤其是新兴经济体或发展中经济体。

李硕认为，从中长期来看，特朗普执政的负面效应将在2025年及之后逐步显现。其他国家可能需要时间适应其不按常规出牌的外交与政策取向。在2024年上半年，多数国家或将采取观望态度，以评估美国在气候、关税和地缘政治等领域的政策变化。这种不确定性可能拖延全球气候政策的推进。

“作为全球最具影响力的经济体、第二大温室气体排放国，美国国内气候政策的“倒退”将不可避免地拖累全球气候进程。这种影响不仅会波及国际气候合作，还会对其他国家的国内气候政策决策造成消极影响。”李硕评价道。

而从美国访问归来的刘元玲更是直接指出，未来四年里，如果特朗普的政策如预期般继续推进，全球气候治理是否还能算是真正意义上的治理需要打上一个问号。“气候问题具有时间紧迫性，如果联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告可信，那么我们现在的时间窗口已经非常有限。”她说。

气候行动前路何在

距离特朗普第二次就职典礼还有60多天，各方预测纷纷指向不容乐观的局面。约翰斯·霍普金斯大学发布的一项研究显示，特朗普对美国气候政策的影响可能使美国自身承受高达500亿美元的出口损失；根据Carbon Brief的分析，与拜登的政策相比，特朗普将使美国到2030年额外排放40亿吨二氧化碳，足以抵消过去五年来全球部署风能、太阳能和其他清洁技术所节省的所有排放量。

不过，COP29的谈判桌上，美国代表依然试图传递这样一种信息：希望并未破灭，美国将继续努力限制全球变暖。

当地时间2024年11月10日，阿塞拜疆巴库，参与者在联合国气候变化大会COP29开幕日走过COP29标签的标志。

“我们是否面临新的阻力？毫无疑问。但我们不会回到1950年代的能源系统，这绝无可能。”对于特朗普第一任期内在气候行动上的“逆流”，身处气候谈判第一线的美国气候特使波德斯塔同样感到“深深失望”，但依然表达了坚定且务实的立场。

“从明年1月起，美国政府将退出任何负责任的立场，”据《纽约时报》报道，罗得岛州民主党参议员谢尔登·怀特豪斯（Sheldon Whitehouse）在COP29会议上表示，“但这并不意味着美国不会有大量行动。”

“在访问斯坦福大学胡佛研究所等机构时，我们发现他们对国家层面或全球层面的气候治理已不抱太大希望。但地方政府、市场力量、科技创新，甚至“美国气候州”（Climate States of America）这样的联盟，仍被视为希望所在。如果我们聚焦这些积极的力量，确实可以看到一些光明的前景，但这是否足够，还有待观察。”刘元玲说。

自特朗普上一任期以来，联邦以下级别的气候行动逐步形成规模。“美国全力以赴”（America is All In）正是在这一过程中建立的气候联盟，已经覆盖了65%的美国人口和68%的GDP。该联盟由纽约市前市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）和加州前州长杰里·布朗（Jerry Brown）领导，支持2050年净零排放和限制升温1.5摄氏度以内的目标，从地方层面付诸实践。

11月，华盛顿州的选民在投票中否决了废除该州《气候承诺法案》的倡议，使计划限制和减少温室气体排放的规则得以持续；加利福尼亚州的选民则支持了一个价值10亿美元的“气候债券”项目，用以资助环境相关项目开展。“气候行动的重心将转移到各州。”哥伦比亚大学萨宾气候变化法律中心的研究员马丁·洛克曼（Martin Lockman）说。

既有的联邦级气候减缓和适应措施也不会就此全面崩盘。Bracewell律师事务所合伙人斯科特·西格尔（Scott Segal）认为，《通胀削减法案》被完全废除的可能性很小，因为其中部分条款如面向先进制造业的补贴等符合“美国优先”的理念，且许多相关产业直接关乎共和党选民的利益。据《纽约时报》估计，约80%的资金流向了共和党选区，特朗普废除该法案的热情将“面临政治上的考验”。

根据世界气象组织的报告，2024年是人类有记录以来的史上最热一年（刚刚打破2023年的新纪录），包括中国、印度、泰国、印度尼西亚、美国、巴西、奥地利、西班牙在内的国家发生了罕见的极强降雨、高温热浪、洪水灾害。

在结束美国的访问后，刘元玲也产生了另一些思考：“在应对气候变化问题上，我感受到一种人文主义的骄傲——一种试图证明人类仍有能力解决问题的信念。但实际上，也许我们更需要停下来，承认失败，直面失望和悲伤。这种情绪是有价值的。”